Arbeit statt Arbeitslosigkeit finanzieren.

Ein Programm für einen öffentlich geförderten Beschäftigungssektor (ÖBS)

01.11.2006
Kerstin Liebich

Mit dem so genannten Hartz IV Gesetz, dem Sozialgesetzbuch II (SGB II), hat die Bundesregierung, vertreten durch die Bundesagentur für Arbeit(BA), die Verantwortung für die Langzeitarbeitslosen übernommen.
Die Bundesregierung finanziert neben der Grundsicherung, dem Arbeitslosengeld II (ALG II), auch die Maßnahmen für die Eingliederung in den Arbeitsmarkt. Länder und Kommunen können je nach finanziellen, in der Realität äußerst eingeschränkten Möglichkeiten, Akzente setzen, indem sie eigene Programme auflegen (z.B. wie das in Berlin existierende Programm für diejenigen Arbeitssuchenden, die keine ALG-II- Leistungen empfangen). Am häufigsten werden Maßnahmen der BA durch das Land kofinanziert (z.B. ABM).

Die Länder und Kommunen haben durch die bestehen finanziellen und gesetzlichen Rahmenbedingungen nur sehr geringe eigene Gestaltungsmöglichkeiten. Sie sind von der Zustimmung der regionalen Arbeitsagenturen und damit von den Weisungen der BA aus Nürnberg und damit von der Bundesebene abhängig.
Die Kommunen tragen die Verantwortung für die Kosten der Unterkunft sowie für die Sucht-, Schuldner- und psychosoziale Betreuung. Auch für die Kinderbetreuung und die Betreuung pflegebedürftiger Angehöriger sind sie zuständig. Die Leistungen werden in den Jobcentern durch kommunale Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter erbracht.

1. Warum brauchen wir einen ÖBS?
Arbeitsmarktpolitischer Rahmen und Handlungsbedarf

Das SGB II sieht ein breites Spektrum arbeitsmarktpolitischer Förderinstrumente vor. Vorrang besitzen immer die Maßnahmen, die eine unmittelbare Aufnahme einer Erwerbstätigkeit ermöglichen.
Nachrangig zu den o.g. Möglichkeiten werden sogenannte Arbeitsgelegenheiten eingesetzt. Diese gibt es in den Jobcentern (JC) Berlins in unterschiedlichem Maße in den Varianten

  • Arbeitsgelegenheit in der Entgeltvariante und
  • Arbeitsgelegenheit mit Mehraufwandsentschädigung (MAE sogn. 1¤-Job)

In der Praxis sind ist die MAE Hauptsäule der öffentlich geförderten Beschäftigung, da sie die kostengünstigste Form ist. Es handelt sich um ein Sozialrechtsverhältnis.
Die Entgeltvariante, die im Gegensatz dazu ein Arbeitsrechtsverhältnis begründet, wird in Berlin in unterschiedlichem Maße genutzt, aber außer im JC Mitte deutlich seltener als die MAE. Bei der Entgeltvariante werden die gesamten finanziellen Aufwendung aus dem Eingliederungsbudget des Bundes gezahlt. Alg II und Kosten der Unterkunft entfallen.
Im Vergleich zu anderen Bundesländern gibt es in Berlin die meisten MAE´s mit Entgeltvariante.
Von der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Arbeit und Frauen wird über diese Möglichkeit das erfolgreiche Programm „Stelle statt Stütze“ angeboten. Dabei geben die Job-Center einen Lohnkostenzuschuss aus ihrem Eingliederungstitel für Arbeitslosengeld II-Empfangende. Das Programm ist durch Landesmittel kofinanziert.

Trotz aller Anstrengungen wirken die Instrumente nicht ausreichend.

Die Bundesagentur selbst sieht folgende Gründe (siehe Kay Senius, Bundesagentur für Arbeit; Chancen und Grenzen alternativer Beschäftigungsformen im SGB II):

  • die fehlende Nachfrage nach Arbeitsplätzen kann damit nicht ausgeglichen werden
  • die Instrumente orientieren sich überwiegend an den Defiziten und weniger an den Ressourcen von Erwerbslosen
  • öffentlich geförderte Beschäftigung auf dem zweiten Arbeitsmarkt kann nur befristet angeboten werden
  • Arbeitskosigkeit ist ein gesellschaftliches Problem, das nicht durch die Bundesagentur allein bewältigt werden kann.


Viele gesellschaftliche Gruppen fordern deshalb einen öffentlich geförderten Beschäftigungssektor, z.B.:

  • Teile der Bundesagentur für Arbeit selbst
  • DGB
  • Diakonisches Werk
  • AWO
  • u.a.

Nicht ohne Grund widmen sich neben Parteien und Gewerkschaften auch Sozialverbände dem Thema Beschäftigung für Langzeitarbeitslose. In den letzten Monaten sind die sozialen Auswirkungen deutlich erkennbar geworden. Die Zahl der Armen nimmt drastisch zu. (Vgl. O. Schreiner, MdB / SPD, Tagesspiegel vom 15. 10.2006 und derselbe im Stern vom 15.10.2006)

2. Was soll der ÖBS sein?

Die Idee für einen öffentlich geförderten Beschäftigungssektor ist einfach: "Arbeit statt Arbeitslosigkeit finanzieren“. Aktive (Entgelt aus der Arbeitsgelegenheit) und passive Leistung (ALG II inklusive der Sozialversicherungsbeiträge und Kosten der Unterkunft) sollen zusammengeführt werden. Sie sollen in Zuschüsse zum Entgelt in einer sozialversicherungspflichtigen , regulären, tariflichen Beschäftigung umgewandelt werden.

Das ist sinnvoll, weil bei dem o.g. Personenkreis ohnehin von einer längerfristigen Transferzahlung ausgegangen werden muss. Es entstehen also keine zusätzlichen Kosten.

Notwendig ist es, die einseitige Deckungsfähigkeit im Haushalt der JC aufzuheben. D.h. bislang sind die passiven Leistungen durch das aktive Eingliederungsbudget deckungsfähig, nicht aber umgekehrt. Dazu muss das Land Berlin die nötigen Schritte (z.B. Bundesratsinitiative) unternehmen.

Solange das Gesetz nicht geändert ist, soll die Arbeitsgelegenheit in der Entgeltvariante durch den Landesanteil der Kosten der Unterkunft aufgestockt werden. Gegebenenfalls können Mittel für eine Qualifikationsmaßnahme ergänzt werden.

Folgende Kriterien sollen erfüllt sein:

  • Die Schaffung von sozialversicherungspflichtigen Teilzeitarbeitsverhältnissen (maximal 30 Wochenstd.), die unabhängig von weiteren Tansferleistungen machen.
  • Die Bezahlung erfolgt variabel und ist abhängig von der Qualifikation - eine entsprechende Stundenreduzierung ist auch möglich.
  • Die Stellen werden nicht zugewiesen, sondern sind an das Prinzip der Freiwilligkeit gebunden (Bewerbungsverfahren).

3. Handlungsfelder

Die öffentlich geförderte Beschäftigung ist nachrangig zum ersten Arbeitsmarkt. Sie soll sich durch die Kriterien Zusätzlichkeit und öffentliches Interesse von ihm abgrenzen.
Der ÖBS wird folglich in Bereichen aufgebaut, die durch den regulären Arbeitsmarkt nicht oder nicht ausreichend abdeckt werden. Eine Verdrängung regulärer Arbeitsplätze darf es nicht geben. Es dürfen auch keine Arbeitsplätze finanziert werden, die auch ohne den ÖBS entstanden wären (Mitnahmeeffekte vermeiden).
Ein großer Teil solcher Beschäftigungsverhältnisse soll im Bereich gesellschaftlich sinnvoller und notwendiger Arbeit angesiedelt sein, die derzeit weder von privaten Unternehmen noch von staatlicher Seite angeboten wird. Die Maßnahmen sollen im öffentlichen Interesse sein. Sie können der sozio-kulturellen Infrastruktur (Stadtteil-, der Jugend-, der Kultur-, der Umweltarbeit) dienen und sollten in den Sozialräumen der Stadt ihre Wirkung entfalten. Die Projekte können aber auch neue Beschäftigungsfelder erproben, zahlungsfähige Nachfrage nach neuen Dienstleistungen entwickeln und deren Markterprobung gewährleisten.

Beispiele (nicht vollständig):

  • Nachbarschafts-Läden in Großsiedlungen
  • Concierge-Dienstleitungen
  • Geschäftsstraßen-Management
  • Betreuungsangebote rund das Wohnen, hauswirtschaftliche Dienstleistungen
  • Flächenberäumung
  • Musterbau für KMU, einfache IT-Dienstleistungen für KMU
  • Netzwerkmanagement für KMU / Vereine / Interessengemeinschaften
  • Baustoffrecycling / Baustoffbörse für privaten Bedarf
  • Personalrekrutierung im Vorfeld von privaten Investitionen in Verbindung mit Qualifizierung und Einstellungsgarantien
  • Stadtteil-Werkstätten für Soziokultur / Kunst / Nachbarschaftshilfe / Selbsthilfe
  • Koordinatoren und Organisation unterschiedlicher nicht-pädagogischer Tätigkeiten
  • Organisation des Einsatzes von Künstlern an Schule und Kita
  • Organisation der Öffnung der Schule in den Sozialraum
  • Kinderbetreuung außerhalb der Kitaöffnungszeiten
  • Gemeindedolmetscherdienste
  • Fahrgastbetreuung

4. Zielgruppe

Eine Reihe von gesellschaftlichen Akteuren hat den enormen Handlungsbedarf erkannt, sich eindringlicher mit dem Problem von Langzeitarbeitslosigkeit zu befassen und Alternativen zu entwickeln.
Auch wen sich die wirtschaftliche Konjunktur erholt und die Unternehmensgewinne steigen, wird der erste Arbeitsmarkt auf absehbare Zeit nicht in der Lage sein, Vollbeschäftigung herzustellen, schon gar nicht in den strukturschwachen Gebieten wie in z.B. Berlin. Wir brauchen neben dem ersten Arbeitsmarkt einen öffentlich geförderten Beschäftigungssektor, der Arbeitslosen eine sinnvolle Erwerbsarbeit und eine Zukunftsperspektive vermittelt.

Die Bundesagentur für Arbeit benennt Gründe für Langzeitarbeitslosigkeit:

  • Langzeitarbeitslose, die aus dem Arbeitlosengeld I ins Arbeitslosengeld II übergehen und zusätzlich persönliche Vermittlungshemnisse mitbringen oder
  • wegen sektoraler oder regionaler Arbeitsmarktsituation

keine Chancen haben.

Als Zielgruppe für den ÖBS kommen in Frage:

  • Langzeitarbeitslose (1 Jahr ALG I- und 2 Jahre ALG II-Bezug) mit vielfältigen Vermittlungshemnissen,
  • ältere Erwerbslose,
  • Erwerbslose mit gesundheitlichen Einschränkungen.

Jugendliche unter 25 Jahren werden in den ÖBS nicht einbezogen. Es steht immer die Integration in den ersten Arbeitsmarkt im Vordergrund.

5. Fördererdauer

Die Förderdauer ist befristet. Sie sollte jedoch wegen der Zielgruppe deutlich über 12 Monate hinausgehen. Die Befristung ist notwendig um die notwendige Steuerung bei veränderter Arbeitsmarktsituation oder persönlicher Situation des Beschäftigten vornehmen zu können.
Von der Agentur für Arbeit wird in dem Zusammenhang der Mehrjährigkeit angeführt, dass „Drehtüreffekte“ entstehen. Nach einem Jahr sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung wurden Ansprüche auf ALG I erworben. Das ist richtig und durchaus gewollt. Zum einen wurden Beiträge entrichtet und es ist völlig legitim, davon in Folge zu profitieren. Zum anderen sind die Chancen auf Vermittlung aus dem ALG I deutlich besser.
Bei Maßnahmen der Markterprobung soll die Förderung mit einer Degression verbunden sein. Es sollen Eigenmittel durch den Träger der Maßnahme erwirtschaftet werden. Hier ist auch eine Voraussetzung für eine Förderung von mehr als 12 Monaten (bis zu 36 Monaten) ein Nachweis der Orientierung auf wirtschaftliche Nachhaltigkeit, die eine Degression der Förderung ab dem 13 Monat ermöglicht.

6. Neue Qualität des ÖBS

Grundgedanke des ÖBS ist es, die aktiven und passiven Leistungen zusammenzuführen.

a) Konzeptionell bedeutet dies, einen gesellschaftlichen Konsens herbeizuführen, dass es sinnvoller ist, Arbeit statt Arbeitslosigkeit zu finanzieren. Die Sozialpartner sind in das Konzept zum ÖBS einzubeziehen. Durch die tarifliche Orientierung der neuen Arbeitsrechtsverhältnisse ist eine positive Reaktion insbesondere der Gewerkschaften realistisch.
b) Die Umwidmung von passiven in aktive Leistungen ist kostenneutral. Da diese aber effektiver und effizienter eingesetzt werden, nämlich in sinnvoller Beschäftigung, ergibt sich ein positiver fiskalischer Gesamteffekt.
c) Durch die längerfristige Beschäftigung ist der ÖBS auch strukturell von Vorteil. Durch die personelle und inhaltliche Kontinuität wird sich die Maßnahmequalität verbessern. Erfahrungswissen der älteren Generation kann gewinnbringend weitergegeben werden.
d) Die individuellen Effekte können sich in vielfältiger Weise niederschlagen. Zu rechnen ist mit einer verminderten Stigmatisierung wegen ALG II-Bezug, einer Verbesserung der Motivation u.a.m. zu rechnen.

7. Umsetzung

Es wird eine Bundesinitiative zur Gesetzesänderung (Aktivierung der passiven Leistungen) vorbereitet. Wenn auf Bundesebene Modellregionen gewonnen werden sollen, beteiligt sich das Land Berlin.

Die bestehenden Modellprojekte werden weitergeführt.

Sollte es kurzfristig nicht zu einer Gesetzesänderung kommen, werden zu den Modellprojekten zusätzlich 2500 Stellen geschaffen, indem zu der Arbeitsgelegenheit mit Entgelt zusätzlich die Kosten der Unterkunft durch das Land Berlin eingesetzt werden. Notwendige Qualifizierung wird über Mittel des ESF ermöglicht.

Die 2500 Stellen sollen in unterschiedlichen Handlungsfeldern zum Einsatz kommen. Dazu wird ein Ideenwettbewerb ausgeschrieben.

Die Auswahl und Begleitung der Projekte soll über einen Beirat erfolgen

Von: Kerstin Liebich, Staatssekretärin für Arbeit in Berlin